比之一般光伏項目，光伏復合項目不但沒有破壞和荒廢土地，還額外產生價值，應當在稅收政策上予以區別對待。建議國家層面出臺支持光伏復合項目的具體政策，明確耕地占用稅的減免規定，一方面體現稅收政策支持能源革命的態度，另一方面便于基層稅務機關具體執行。近年來，隨著光伏產業的較快發展，占用一定農用土地但又不影響農林牧漁業繼續開展的光伏復合項目日益受到青睞。耕地占用稅旨在合理利用土地資源，加強土地管理，保護耕地。占用農用地的光伏復合項目與一般光伏發電項目不同，應否對其征收耕地占用稅？應如何對其進行稅收管理？依據《國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（國土資規〔2017〕8號，以下簡稱《意見》），光伏復合項目指的是“利用農用地復合建設的光伏發電站項目”，通俗講就是“農光互補”“林光互補”“漁光互補”的項目。根據《意見》的規定，光伏復合項目在使用永久基本農田以外的農用地布設光伏方陣時，除變電站及運行管理中心和樁基用地外，方陣中其余用地部分農用地性質不作改變，不辦理農用地轉用審批。貴州省目前在用在建光伏項目已達150多家，其中大部分都是復合項目。《貴州日報》2021年8月30日刊登《貴州金元“農光互補”示范耀眼烏蒙》一文，報道了威寧縣5000畝光伏板下農用地展現出的盎然生機。筆者在工作中發現，光伏復合項目耕地占用稅的征管存在一些問題。目前，尚沒有對光伏復合項目的耕地占用稅問題予以直接明確，大多數地方對于光伏企業占用農用地修建辦公用房、變電站、進場道路等附屬設施，按當地的適用稅額繳稅沒有異議，但對于光伏復合項目中光伏陣列所占耕地（農用地）是否征稅存在較大分歧。面對相關企業的咨詢，基層稅務機關的答復和解釋口徑不一，征納雙方的爭議較大，納稅人和基層稅務機關對于明確政策依據的訴求強烈。有的地方認為目前沒有任何針對光伏復合項目的優惠政策，應當按照稅法規定，按耕地（農用地）占用的一般情形全額征稅。有的地方完全依照納稅人申報信息進行征收，存在申報信息不全不準等隱憂。有的地方省級部門出臺了專門規定，如2015年內蒙古地方稅務局聯合財政廳發布的《關于明確光伏發電耕地占用稅政策的通知》（內財稅〔2015〕915號）規定，對于光伏電站光伏板陣列之間沒有改變土地性質且保持原狀及原有農牧業功能的土地，不征收耕地占用稅。從目前了解的情況來看，各地的征管操作存在差異，給納稅人造成困惑。光伏復合項目從立項、復合認定、土地供應到稅款繳納，涉及能源、自然資源、農業、稅務等部門，目前部門間信息傳遞與共享機制不夠完善。有的地方稅務機關無法掌握項目確切信息，以臨時占用耕地為由要求項目企業繳稅。有的標榜為光伏復合的項目事實上并沒有實現“農光互補”，所占農地沒有任何種植和產出，存在以復合項目名義逃稅的嫌疑，給稅務機關帶來較大的執法風險。從稅法精神來看，應對光伏復合項目予以稅收減免。耕地占用稅法意在通過征稅來促進“合理利用土地資源，加強土地管理，保護耕地”，而光伏復合項目充分體現了對土地的合理利用甚至是增值利用，比之一般光伏項目，光伏復合項目不但沒有破壞和荒廢土地，還額外產生價值，應當在稅收政策上予以區別對待，才能體現稅收公平。前述《意見》已經明確，除光伏扶貧項目及利用農用地復合建設的光伏發電站項目外，其他光伏發電站項目使用農用地的，所有用地均應當辦理建設用地審批手續，而光伏復合項目除變電站及運行管理中心和樁基用地外，方陣中其余用地部分農用地性質不作改變，不辦理建設用地審批手續。這意味著自然資源主管部門不會對光伏方陣用地發出“辦理占用耕地手續的書面通知”，而根據稅法規定，耕地占用稅納稅義務發生時間為“納稅人收到自然資源主管部門辦理占用耕地手續的書面通知的當日”，因此，筆者認為，光伏方陣用地不會產生納稅義務，也就無須納稅。大力發展光伏復合項目是減少碳排放的重要途徑之一，但光伏項目本身前期投資較大，成本回收時間較長，亟須各方面政策扶持。耕地占用稅作為農用地轉作項目用地時的先期投入，會給光伏復合項目的建設和運營帶來一定程度的資金壓力。從支持國家能源戰略大局和促進新能源產業發展出發，應對光伏復合項目給予更多稅收支持。建議國家層面出臺支持光伏復合項目的具體政策，明確耕地占用稅的減免規定。一方面體現稅收政策支持能源革命的態度，另一方面便于基層稅務機關具體執行。在沒有明確規定之前，各級稅務機關應從大局出發，立足稅法精神，銜接土地政策，部分免征光伏復合項目的耕地占用稅。具體來說，就是對光伏復合項目中的變電站、運行管理中心以及樁基用地等依據自然資源部門的轉用書面通知征稅，其余沒有自然資源部門書面通知的用地部分則不予征稅。稅務機關雖是負責征收耕地占用稅的專門部門，但做好征收管理有賴于自然資源、農業、林業、能源等諸多部門的密切協作。稅法已對部門間信息共享和配合機制等作了規定，即便相關部門協作不到位，稅務機關也不可忽略程序，應積極與相關部門溝通，或提請復核，以確認相關土地是否應稅。實踐中，個別地方稅務機關以臨時占用農用地為名，單方面要求光伏復合項目企業繳納耕地占用稅，這與稅法關于臨占征稅的規定不符，應予慎重。前述《意見》要求，省級能源、國土資源主管部門商同級有關部門，“研究提出本地區光伏復合項目建設要求（含光伏方陣架設高度）、認定標準，并明確監管措施，避免對農業生產造成影響”。但目前來看，很多省份尚未統一明確光伏復合項目建設的要求與認定標準，僅是在立項批復中有所要求。不統一明確，不但使得項目標準不夠透明和公正，也使得相關部門無法銜接管理。實踐中，一些項目名義上是光伏復合項目，但實際上土地撂荒或者無法耕作，違背了復合項目的本意，存在逃稅的嫌疑。建議省級政府或相關部門按照《意見》要求明確項目要求與標準，同時，還應對一定時限外（如3年）事實上造成土地撂荒或者無法耕作的項目，取消其復合項目認定并補辦土地轉用手續，以便稅務機關按照一般光伏項目依法追征耕地占用稅稅款及滯納金。
作者單位：貴州省國稅局；來源：新浪網
